Global Warming in USA.
Foto: Cherry Lynx/Flickr

Hvad er klimapolitik?

Menneskets udledninger af CO₂ og andre drivhusgasser er årsag til en global opvarmning. Klimaforandringerne har stor betydning for kloden og for vi mennesker i form af mere ekstremt vejr, oversvømmelser, tørke, vandmangel, fødevaremangel, sygdomme, naturødelæggelser og udryddelse af arter. På længere sigt er der risiko for katastrofal destabilisering af det globale klima. (Se FaktaLink-artiklen om Klimaforandringer).

Svaret på denne lange række af globale trusler er klimapolitik. Politiske beslutninger om at begrænse de globale udledninger er nødvendige for at begrænse risikoen og på længere sigt stabilisere klimaet igen. Desuden skal der træffes politiske beslutninger for at imødegå de klimaforandringer, der allerede er i gang, og de klimaforandringer, der ikke kan undgås, fordi det i praksis ikke er muligt at standse udledningen af drivhusgasser fra den ene dag til den anden (Se FaktaLink-artiklerne Drivhusgasser og Alternativ energi).

Næsten alle verdens lande har erklæret sig enige om, at det haster: Ved FN’s klimakonference på Bali i Indonesien i december 2007 vedtog de en handlingsplan, som skulle have ført til en ny international klimaaftale i København 2009. (Se FaktaLink-artiklen COP15 i København).

Men det har vist sig at være meget svært at nå til politisk enighed om det nødvendige globale samarbejde. I FN forhandles der nu i stedet med henblik på at nå en juridisk forpligtende aftale i 2011.

Hvilke problemer skal klimapolitikken løse?

Klimaforandringerne rammer alle lande, men virkningerne er ulige fordelt. Fattige mennesker og fattige lande rammes hårdest af de negative virkninger, for eksempel via oversvømmelser, heftige storme, langvarig tørke med fejlslagen høst og lokal vandmangel. Samtidig har de fattige færrest midler til at beskytte sig og tilpasse deres samfund til det nye klima.

De positive virkninger af et varmere klima, for eksempel større høstudbytte og mildere vintre, er størst i de lande, der i forvejen er velstillede. Klimaforskningen viser dog, at de negative virkninger også i de velstillede lande vil blive større end de positive på lang sigt.

Klimaproblemerne er globale. Klimapolitikkens hovedformål er derfor at løse problemerne i fællesskab. I længden vil det skade alle, hvis de enkelte lande holder sig tilbage, fordi de ikke har tillid til den reelle politiske vilje i andre lande. Men klimapolitikken i de enkelte lande er forskellig; den afhænger af befolkningernes holdninger og landenes forudsætninger, for eksempel deres sårbarhed, økonomi, teknologi og kultur.

Hvornår begyndte klimapolitikken?

Alternativ energipolitik har været på dagsordenen i mange år. Efter 2. Verdenskrig blev den fredelige udnyttelse af atomkraft regnet for den vigtigste alternative energikilde. I 1970’erne voksede interessen for fornyelige energikilder såsom solenergi og vindkraft på grund af luftforurening, oliekriser og folkelig modstand mod atomkraft.

Drivhuseffekten har været kendt siden 1800-tallet. Den består i, at CO₂ og andre luftarter holder på Jordens varme ligesom glasset i et drivhus. I slutningen af 1980’erne voksede erkendelsen af, at de drivhusgasser, menneskene udleder, kan føre til farlige klimaforandringer. Det førte til udarbejdelsen af FN’s Klimakonvention, som blev vedtaget i 1992, og som har fået tilslutning fra næsten alle lande, i alt 192. 

Hvad siger FN’s klimatraktater?

Næsten alle verdens lande er omfattet af FN’s Klimakonvention. I konventionen, som blev vedtaget i 1992, lover landene at samarbejde for at forebygge farlige klimaforandringer og at sprede bæredygtig teknologi. De gamle industrilande lovede desuden at begrænse deres udledninger af drivhusgasser til 1990-niveau i år 2000. Men løfterne er ikke bindende, og der er ingen muligheder for at ‘straffe’ de lande, der ikke lever op til løfterne.

I 1997 blev der vedtaget en mere bindende tilføjelse til Klimakonventionen, nemlig den såkaldte Kyoto-protokol. Den forpligter de gamle industrilande til at sænke deres udledninger med 5,2 procent i forhold til 1990. Dette mål skal nås som et gennemsnit for årene 2008-2012. Samtidig indførte Kyoto-protokollen et nyt virkemiddel: kvotehandel. Hvert af de forpligtede lande får tildelt ‘rettigheder’ til at udlede en bestemt mængde CO₂. Hvis de udleder mindre, kan de sælge de overskydende kvoter. Hvis de ikke kan overholde deres forpligtelser i kraft af den hjemlige indsats, kan de tilsvarende købe kvoter af andre lande. Et land eller en virksomhed kan også erhverve ret til ekstra udledninger ved at investere i et projekt, der reducerer udledningerne i et andet land.

Kyoto-protokollen trådte i kraft i 2005, men uden USA’s deltagelse. Det amerikanske Senat ville ikke godkende den, og den amerikanske regering under daværende præsident George W. Bush var stærkt imod den. Mange andre lande med voksende CO₂-udledninger er heller ikke forpligtet af Kyoto-protokollen. Det gælder eksempelvis de store vækstlande som Kina og Indien, de tropiske skovlande som Brasilien og Indonesien, de fleste olierige lande og en række forholdsvis velstående lande i Asien, Latinamerika og Afrika, for eksempel Sydkorea, Mexico, Argentina og Sydafrika.

Hvad betyder klimapolitikken i dag?

Klimapolitikken er rykket højt op på den politiske dagsorden i de senere år. Et vigtigt vendepunkt var den store rapport fra FN’s klimapanel i 2007, som mere end 4.000 klimaforskere medvirkede til. Den slog fast, at menneskets udledninger af drivhusgasser er hovedårsagen til de senere års globale opvarmning, og den beskrev de negative virkninger og risikoen for farlige klimaforandringer med større sikkerhed, end videnskaben hidtil har gjort. Risikoen omfatter blandt andet oversvømmelser og storme, tørke og vandmangel, naturødelæggelser, fødevaremangel og sygdomme.

Mange meningsmålinger har vist, at størstedelen af befolkningerne i næsten alle verdens lande nu er meget bekymrede for klimaforandringerne. Klimapolitik er kommet i mediernes søgelys og blevet en væsentlig del af den daglige nyhedsstrøm. Det står klart for de fleste politikere, at dybe nedskæringer af de globale udledninger af drivhusgasser skal igangsættes nu, hvis man skal afværge risikoen for, at klimaforandringerne bliver uoverskueligt farlige. I december 2007 blev alle Klimakonventionens parter (næsten alle verdens lande) derfor enige om, at der skulle indgås en ny forpligtende klimaaftale i København i december 2009. Det lykkedes dog ikke. I stedet må hvert enkelt land føre sin egen klimapolitik. Der forhandles dog stadig, både på topmøder mellem landene og i FN. 

Hvem berøres af klimapolitikken?

Klimapolitik berører alle dele af samfundslivet og hele verdensøkonomien; den har sammenhæng med fremtidens udviklingsproblemer, flygtningeproblemer, sikkerhedsproblemer og ressourceproblemer.

Det globale klimas fremtid afgøres således af beslutninger, der træffes i det enkelte menneskes hverdag, i virksomheder og foreninger, organisationer, lokalsamfund, bystyrer, banker, regeringer, internationale organisationer og selskaber.

Mange er nødt til at tage stilling til, om der skal skabes et nyt fundament for produktion, forbrug og udvikling. Er omstillingen bort fra kul, olie, gas og overforbrug af energi mest en byrde, eller er den en chance for at skabe bæredygtig vækst med grønne job og grøn teknologi?

Store, toneangivende virksomheder har taget klimaudfordringen op og lagt planer for at begrænse deres udledninger af drivhusgasser. Det gælder for eksempel verdens største supermarkedskæde, Wal-Mart, globale virksomheder som General Electric og store energiselskaber som Shell og BP. Men det internationale erhvervsliv efterlyser faste og bindende aftaler, fordi deres investeringer er langsigtede. 

Hvad er de internationale rammer for klimapolitikken?

Klimaproblemet er globalt, og det kan derfor ikke løses, uden at alle lande og mange forskellige politiske aktører er med og tager aktivt del i forandringsprocesserne. FN og partsmøderne i FN’s klimakonvention - eksempelvis COP’erne såsom COP15 - er den overordnede ramme for den internationale klimapolitik. Det er her, alle lande har mulighed for at tale sig til rette og indgå forpligtende aftaler. Men FN har ikke selv magt til at sikre, at aftalernes bestemmelser bliver virkeliggjort. Magtforhold og handelsforhold mellem landene er afgørende for, om de klimapolitiske løfter og mål bliver gjort til virkelighed.

De økonomiske stormagter har sat klimaet på dagsordenen ved topmøderne mellem G20-landene, som omfatter Argentina, Australien, Brasilien, Canada, EU, Frankrig, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kina, Mexico, Rusland, Saudi Arabien, Storbritannien, Sydafrika, Sydkorea, Tyrkiet, Tyskland og USA. Disse lande tegner sig tilsammen for mere end 80 procent af verdens udledning af drivhusgasser, og det er derfor ekstra vigtigt, hvordan disse lande vælger at gribe de klimapolitiske udfordringer an.

G20-landene erklærede i sommeren 2009, at den globale middeltemperatur, som er steget 0,8 grader i forhold til tiden før den industrielle revolution i slutningen af 1700-tallet, ikke må stige mere end 2 grader. Det betyder i praksis, at verdens samlede udledning af drivhusgasser skal toppe i løbet af få år og mere end halveres ved midten af dette århundrede. I september 2009 vedtog G20-landene, at statsstøtten til kul, olie og gas, de tre hovedkilder til CO₂-udledninger, skal afvikles. OECD anslår, at det kan gøres i løbet af ti år, men indtil nu har landene ikke gjort ret meget for at virkeliggøre beslutningen. 

Hvad er klimapolitikkens virkemidler?

Klimapolitikkens vigtigste virkemidler er at lægge loft over de samlede udledninger og begrænse dem i hver enkelt sektor - såsom energiforsyning, opvarmning, transport, landbrug, skovbrug, byggeri, industri, handel, service og husholdninger.

Andre vigtige virkemidler er forskning i og udvikling af alternativ energi og klimavenlig (‘grøn’) teknologi på alle områder. Også uddannelse, oplysning og kampagner for at få borgere, virksomheder og andre aktører til at ændre adfærd er virkemidler, der bruges i de fleste lande.

I de fleste lande forsøger man især at styre omstillingen ved hjælp af markedsøkonomiske redskaber. Det kan eksempelvis være økonomiske støtteordninger og tilskyndelser, CO₂-afgifter og kvoter. I Danmark har staten til et eksempel støttet udviklingen af vindkraft.

I en globaliseret verden er det afgørende at samarbejde om løsninger, dele viden og lette spredningen af ny teknologi. Det er vigtigt, at aftaler og lovgivning skaber ensartede vilkår og tillid til, at kursen ligger fast, så virksomhederne og borgerne ved, hvad de kan regne med, også på lang sigt. Ellers risikerer man, at den produktion, der medfører store udslip, blot bliver flyttet til de lande, hvor kravene er mindst - og at langsigtede investeringer udebliver.

Hvem er klimapolitikkens aktører?

Internationale aftaler indgås mellem regeringer, som naturligvis spiller en afgørende rolle i klimapolitikken, fordi de kan lægge de overordnede linjer og sætte de langsigtede mål. Men regeringerne er langt fra de eneste aktører på den klimapolitiske scene. Også bekymrede borgere og internationale miljøbevægelser har i mange år spillet en vigtig rolle for udviklingen af klimapolitikken. Miljøbevægelserne har dels vakt opmærksomhed om klimaproblemerne, og dels bidraget med konkrete forslag til politiske løsninger.

Også virksomheder, brancheorganisationer og andre aktører i erhvervslivet spiller en stigende rolle i klimapolitikken - og ikke nødvendigvis som modstandere af at begrænse udledningen af drivhusgasser. I 1990’erne var der ofte en skarp modsætning mellem miljøbevægelserne og erhvervslivet. I dag fylder de virksomheder og erhvervsorganisationer, der går ind for grøn omstilling og klimabeskyttelse, mere på den politiske scene end dem, der ønsker fortsat afhængighed af kul, olie og gas. For eksempel har olieselskaber som Shell og BP og en del andre energiselskaber voksende interesser i vedvarende energi. Der er dog stadig en del selskaber med stærke interesser i at sælge mere kul, olie og gas, og de har stor politisk indflydelse i flere lande.

Også i befolkningerne er der sket en holdningsændring. Mange meningsmålinger, valg og undersøgelser viser opbakning til en konsekvent og vidtgående klimapolitik, også hvis den medfører højere energipriser og krav om at begrænse energiforbruget. Men samtidig er mange grupper nervøse for at miste deres arbejde eller få forringet deres livskvalitet, især hvis klimapolitikken resulterer i en lavere økonomisk vækst. Derfor må politikerne balancere mellem hensynet til modsatte interesser. Det ses for eksempel tydeligt i USA, hvor regeringens klimapolitik møder politisk modstand fra de stater, der har stor kulindustri.

Hvad er de vigtigste forskelle mellem landene?

Selv om klimaforandringer er globale, er der stor forskel på de problemer, der skal løses i de enkelte lande. Man kan skelne mellem landene ud fra deres sårbarhed, deres udledninger og deres økonomi.

Sårbarheden afhænger af geografiske forhold og af samfundets kapacitet til at løse problemerne. For eksempel er lavtliggende områder sårbare over for oversvømmelser, tørre områder er sårbare over for vandmangel og fattige mennesker, der lever af at dyrke et lille stykke jord er sårbare over for fejlslagen høst. Fattige lande mangler midler til at beskytte deres borgere og investere penge i ny, klimavenlig teknologi.

Udledningerne er størst i rige lande med højt forbrug og i lande, der har forældet energiteknologi med lav effektivitet. Men udledningerne vokser mest i udviklingslande med høj økonomisk vækst. Der er også store udledninger i tropiske lande, hvor man rydder regnskov for at sælge tømmer og for at dyrke jorden. 

Hvilken klimapolitik fører de mest sårbare lande?

Selv om de store vækstlande haler ind på de gamle industrilande, er disse dog årsagen til det meste af klimaforandringerne indtil nu. Blandt de rige og gamle industrilande kan man skelne mellem tre typer lande og udviklingsmodeller, som indtil nu har haft indbyrdes meget forskellige holdninger til klimapolitikken:

· I Japan og EU, især Tyskland og Nordvesteuropa, har man længe satset på energieffektivitet, og miljøbevidstheden både blandt politikere og ‘menige’ borgere er høj. Her har klimapolitikken - ligesom i Danmark - fokus på ny teknologi og effektivt samspil mellem offentlig regulering og ændring af befolkningernes adfærd. EU ser sig selv som førende i klimapolitikken både i forhold til den teknologiske udvikling, den interne klimapolitik og de internationale klimaforhandlinger.

· I de forhenværende kommunistiske lande er der større fokus på materiel vækst, og klimapolitik er ofte lavt prioriteret. Ruslands politik er præget af, at landet er storproducent af olie og naturgas. Desuden fik Rusland og Ukraine tildelt rettigheder til store udledninger af drivhusgasser i Kyoto-protokollen. Det skyldes, at protokollen tager udgangspunkt i året 1990. Derfor er deres klimapolitik præget af interessen i at sælge kvoter til lande, som har svært ved at indfri deres forpligtelser, eksempelvis Japan.

· USA, Canada og Australien har i særklasse verdens højeste udledninger per indbygger - op mod 20 tons om året. Det er dobbelt så meget som europæerne og japanerne. En del af forskellen skyldes, at landene har stort transportbehov og megen tung industri, eksempelvis minedrift. Men en væsentlig del af forskellen er endvidere, at landene har vænnet sig til højt forbrug af billig og rigelig energi. Store biler og højt forbrug er en del af mange amerikaneres livsstil. En vigtig del af den amerikanske klimapolitik sigter derfor på at ændre befolkningens holdning til dette storforbrug og anspore den til at tage de nye, mere klimavenlige teknologier til sig, for eksempel energieffektive biler og bygninger, vindmøller og solenergi. Alle tre lande er ved at lægge kursen om. Fortidens modvilje mod internationale klima-forpligtelser er afløst af en vilje til at gennemføre en teknologisk omstilling og vise lederskab i den internationale klimapolitik. 

Hvilken klimapolitik fører de store vækstlande?

Store vækstlande som Kina, Indien, Indonesien og Brasilien har små udledninger per indbygger i sammenligning med de rige lande. Men udledningerne i disse lande er årsag til en stor del af den globale opvarmning, alene på grund af befolkningernes enorme størrelse.

Der er stort fokus på vækst i disse lande - både i form af materiel fremgang og bedre energiforsyning. Udfordringen er, at landene ofte vælger de enkleste og billigste løsninger. Når elektricitetsforsyningen skal udviddes, bliver det ofte med kulfyrede kraftværker af ældre model. Den materielle fremgang kan især ses i det enorme boom i salg af biler – og her er det ofte af biler, der ikke er særlig energieffektive.

Alle disse lande har nationale planer med målsætninger om at begrænse mængden af energiudledning. For eksempel har mange lande planer om en mere effektiv udnyttelse af energien, mere vedvarende energi og bedre forvaltning af skovene. Men så længe udledningen per indbygger er langt højere i de rige lande, vil de store vækstlande ikke forpligte sig til en klimapolitik, der begrænser deres muligheder for vækst, fremgang og bekæmpelse af fattigdom, erklærer de.

Kina har en særstilling. Den hastige økonomiske udvikling har gjort landet til ‘verdens fabrik’ med verdens største udledninger af CO₂ og andre drivhusgasser, selv om udledningen per indbygger fortsat kun er en fjerdedel af de tilsvarende udledninger i USA. Kina har store miljøproblemer (luftforurening og vandforurening) og er sårbar over for klimaforandringer (tørke, vandmangel, oversvømmelser). Regeringen har lagt ambitiøse planer for at forbedre energiudnyttelsen, rejse skove og anvende fornyelige energikilder. Og planerne bliver fulgt. Kina sigter efter at blive verdens førende i produktion og salg af ‘grøn teknologi’ som for eksempel vindmøller, solceller og elbiler. Men samtidig er der et stort efterslæb, fordi Kinas planøkonomi oprindelig fulgte den sovjetiske model, der er kendetegnet ved et højt forbrug af energi og andre ressourcer per produceret enhed. Mange af de gamle fabrikker, anlæg og bygninger trænger til forbedringer. Også fra de nye kraftværker er der store udledninger, dels fordi effektiviteten er forholdsvis lav, dels fordi de hovedsagelig anvender kul som energikilde. 

Hvilken klimapolitik fører de rige og gamle industrilande?

Selv om de store vækstlande haler ind på de gamle industrilande, er disse dog årsagen til det meste af klimaforandringerne indtil nu. Blandt de rige og gamle industrilande kan man skelne mellem tre typer lande og udviklingsmodeller, som indtil nu har haft indbyrdes meget forskellige holdninger til klimapolitikken:

· I Japan og EU, især Tyskland og Nordvesteuropa, har man længe satset på energieffektivitet, og miljøbevidstheden både blandt politikere og ‘menige’ borgere er høj. Her har klimapolitikken - ligesom i Danmark - fokus på ny teknologi og effektivt samspil mellem offentlig regulering og ændring af befolkningernes adfærd. EU ser sig selv som førende i klimapolitikken både i forhold til den teknologiske udvikling, den interne klimapolitik og de internationale klimaforhandlinger.

· I de forhenværende kommunistiske lande er der større fokus på materiel vækst, og klimapolitik er ofte lavt prioriteret. Ruslands politik er præget af, at landet er storproducent af olie og naturgas. Desuden fik Rusland og Ukraine tildelt rettigheder til store udledninger af drivhusgasser i Kyoto-protokollen. Det skyldes, at protokollen tager udgangspunkt i året 1990. Derfor er deres klimapolitik præget af interessen i at sælge kvoter til lande, som har svært ved at indfri deres forpligtelser, eksempelvis Japan.

· USA, Canada og Australien har i særklasse verdens højeste udledninger per indbygger - op mod 20 tons om året. Det er dobbelt så meget som europæerne og japanerne. En del af forskellen skyldes, at landene har stort transportbehov og megen tung industri, eksempelvis minedrift. Men en væsentlig del af forskellen er endvidere, at landene har vænnet sig til højt forbrug af billig og rigelig energi. Store biler og højt forbrug er en del af mange amerikaneres livsstil. En vigtig del af den amerikanske klimapolitik sigter derfor på at ændre befolkningens holdning til dette storforbrug og anspore den til at tage de nye, mere klimavenlige teknologier til sig, for eksempel energieffektive biler og bygninger, vindmøller og solenergi. Alle tre lande er ved at lægge kursen om. Fortidens modvilje mod internationale klima-forpligtelser er afløst af en vilje til at gennemføre en teknologisk omstilling og vise lederskab i den internationale klimapolitik.

Hvad er udsigten til en styrket fælles klimapolitik?

Hvis det lykkes at nå frem til en virkningsfuld international klimaaftale og fastholde en opbakning til den i de enkelte lande, kan det ifølge nogle forskere og debattører have en lang række positive effekter - ikke kun på klimaet, men også på andre globale problemer. Nogle mener således, at en global og ambitiøs klimapolitik kan ændre verden i en mere harmonisk retning: mere samarbejde om en bæredygtig og ansvarlig udvikling, færre konflikter om knappe ressourcer, færre ulykker på grund af klimaforandringer.

En anden mulighed er dog, at der udvikles en skærpet konflikt, herunder også en handelskonflikt, mellem tre blokke af lande:

●    · Rige lande, der selv vil fastholde et højt energiforbrug med langsom begrænsning af udledningerne, mens de stiller skærpede krav om nedskæringer i andre lande.

●    · Vækstlande, der kræver handling af de rige lande, før de selv vil forpligte sig, og derfor forøger de globale udledninger ud over, hvad Jordens klima kan bære.

●    · Fattige lande, der låses fast i en negativ udviklingsspiral og føler sig som ofre for de andres fejltagelser.

En tredje mulighed er, at afstanden mellem høje ambitioner og utilstrækkelige virkemidler i klimapolitikken vokser. Det indebærer en risiko for, at regeringerne bliver nødsaget til at gribe til ubehagelige styringsmidler, for eksempel rationering og forbud. Det kan også bane vej for risikable tekniske indgreb i selve Jordens klima, såkaldt ‘geo-engineering’, hvilket eksempelvis kan være tiltag som kunstige skyer, udsendelse af store mængder svovl  til den øvre atmosfære for at skygge for solen eller spredning af jern i havet.